Affaire Ségolène Royal : Le devoir de réserve chez les fonctionnaires, ça sert à quoi ?

SECRET PROFESSIONNEL En critiquant la politique de l’exécutif lors de « prises de parole publiques », Ségolène Royal aurait manqué à son devoir de fonctionnaire, estime le gouvernement

Lucie Bras

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Ségolène Royal, le 10 mars 2018 à New Delhi.
Ségolène Royal, le 10 mars 2018 à New Delhi. — LUDOVIC MARIN-POOL/SIPA
  • Ségolène Royal a publié mardi sur Facebook un courrier du ministère des Affaires étrangères lui signifiant la fin de ses fonctions d’Ambassadrice des pôles.
  • Le Quai d’Orsay justifie cette décision en expliquant que Ségolène Royal a brisé son « devoir de réserve » via ses « récentes prises de parole publiques ».
  • « L’obligation de réserve s’inscrit dans une obligation plus générale qui est le loyalisme vis-à-vis de l’administration et de l’Etat », explique maître Cécile Janura, avocate spécialiste du droit public à Paris.

C’est la raison invoquée par le gouvernement pour (presque) congédier Ségolène Royal. L’ambassadrice des pôles, nommée en 2017, aurait manqué à son « devoir de réserve », auquel sont soumis les cinq millions de fonctionnaires en France. D’où vient cette notion ? Qu’est-ce qui est interdit quand on est fonctionnaire ? Explications avec Fabrice Melleray, professeur des universités en poste à Sciences-Po, membre du Club des Juristes et maître Cécile Janura, avocate spécialiste en droit public à Paris.

Le « devoir de réserve », c’est quoi ?

« L’obligation de réserve s’inscrit dans une obligation plus générale qui est le loyalisme vis-à-vis de l’administration et de l’Etat. Un agent public n’œuvre pas contre la nation, contre l’unité ou contre le respect des institutions démocratiques », explique Cécile Janura. « La liberté d’expression d’un fonctionnaire n’est pas totale : on ne peut pas l’empêcher de s’exprimer mais ce qu’il dit doit être mesuré, dit avec tact ; il doit avoir conscience des conséquences de ses propos », détaille-t-elle. Etrangement, cette notion n’est écrite dans aucun texte de loi. « C’est au juge de trancher, au cas par cas », rappelle Fabrice Melleray.

Une obligation qui s’applique à tous les agents, de l’infirmier au policier en passant par les hauts fonctionnaires d’Etat. Avec une différence, pour Fabrice Melleray : « Plus vous êtes en haut de la hiérarchie, plus vous êtes soumis à ce devoir. Comme pour Ségolène Royal. Quand elle parle, elle bénéficie d’une audience plus large que les autres ». Cette obligation continue de s’appliquer aux agents suspendus de leurs fonctions et en disponibilité.

Et cela va même parfois au-delà de la carrière : « Certains fonctionnaires licenciés ou à la retraite sont encore soumis à cette obligation déontologique, parfois plusieurs années après avoir quitté leurs fonctions », détaille Cécile Janura. « Et même si vous démissionnez et trouvez un emploi dans le privé, vous avez dans certains cas l’obligation d’informer votre employeur public pour qu’il s’assure qu’il n’y a aucune atteinte au secret professionnel », complète-t-elle.

Tous les fonctionnaires sont-ils vraiment logés à la même enseigne ?

Non. Le devoir de réserve varie en fonction du corps de métier. Certains fonctionnaires ont des obligations plus strictes, comme les magistrats ou les militaires. « Les professeurs d’université, dont je fais partie, bénéficient de conditions particulières et peuvent s’exprimer plus librement », analyse Fabrice Melleray. Idem pour les syndicalistes, qui ont un statut protégé.

Quelles sont les sanctions prévues par la loi ?

Du blâme (fréquent) à la révocation (plus rare), la sanction varie en fonction de plusieurs critères : la nature des propos tenus, l’opinion émise par le fonctionnaire, la place du fonctionnaire dans la hiérarchie, l’importance de ces fonctions ou encore le contexte dans lequel les propos ont été tenus.

De quand date ce devoir dans l’histoire ?

La première mention du « devoir de réserve » fonctionnaires dans une décision de justice date de 1935. Un fonctionnaire travaillant à Grenoble a été épinglé pour manquement à ce devoir, après avoir participé à une campagne électorale en Tunisie. « Ce n’est pas un hasard si ça se passe à ce moment-là où les tensions politiques sont vives », raconte Fabrice Melleray. « On se demandait alors comment faire pour permettre aux fonctionnaires de s’exprimer en public tout en respectant les exigences liées à une fonction de service de l’Etat parce qu’à l’époque, dans certains corps, il fallait même des autorisations pour se marier. » La parole n’était donc pas libre pour les fonctionnaires. « Et puis progressivement, ça s’est ouvert », explique-t-il. Et les fonctionnaires ont eu droit au « devoir de réserve », une liberté de s’exprimer contrôlée.

Est-ce qu’Internet a changé quelque chose au « devoir de réserve » ?

« Inévitablement ça a modifié les pratiques car Internet est une caisse de résonance de tout », estime Fabrice Melleray. « Les risques sont plus grands de manquer à son obligation », ajoute Cécile Janura, qui voit de plus en plus d’expositions à ce cas : « Certains fonctionnaires pensent tenir des propos privés mais à partir du moment où cette page est partagée, on peut retracer l’origine de la publication et cela peut porter atteinte au devoir de réserve. »

Les fonctionnaires ont d’autres obligations à respecter. Quelles sont-elles ?

Quand on est fonctionnaire, la réserve fait partie d’un éventail de devoirs à respecter. « Selon les textes de loi, les fonctionnaires doivent respecter un devoir de dignité, d’impartialité, intégrité, de probité et de neutralité », détaille Cécile Janura. Ces obligations incluent notamment les lois sur le respect de la laïcité dans les administrations, dont fait partie l’interdiction de porter un signe religieux, ou encore la discrétion professionnelle : « Vous ne devez pas révéler des choses que vous avez apprises pendant votre service. Par exemple, si je suis agent des impôts et que je parle d’un dossier, c’est punissable », conclut le professeur.