C’est quoi le marché carbone, le grand pari de Bruxelles pour atteindre son nouvel objectif climatique ?

CLIMAT Le 14 juillet, la Commission européenne a mis sur la table ses propositions législatives pour atteindre en 2030 la baisse de 55 % d’émissions de gaz à effet de serre qu’elle vise désormais. Dans le lot, il est beaucoup question de marché carbone. Controverse en vue ?

Fabrice Pouliquen
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Pour atteindre le nouvel objectif climatique européen, Bruxelles veut créer un nouveau marché carbone pour les carburants et les chauffages. Une proposition qui fait débat.
Pour atteindre le nouvel objectif climatique européen, Bruxelles veut créer un nouveau marché carbone pour les carburants et les chauffages. Une proposition qui fait débat. — Martin BUREAU / AFP
  • Les systèmes d’échange de quotas – ou marché carbone – sont l’un des instruments aux mains des Etats pour pousser des secteurs économiques sur le chemin de la transition écologique, et faire ainsi baisser les émissions de gaz à effet de serre.
  • Ils consistent à fixer un nombre maximum de quotas d’émissions de CO2 pour les secteurs visés, puis de les allouer aux entreprises concernées. Elles peuvent ensuite vendre leurs quotas non dépensés, ou en acheter s’ils en manquent.
  • Un marché carbone existe déjà depuis 2005 dans l’UE pour l’industrie et la production d’électricité. Mais il n’a guère été efficace, en raison d’un prix du carbone resté trop bas. Bruxelles veut le renforcer, et surtout en créer un deuxième sur le carburant et le chauffage. Au risque d’un nouveau mouvement « gilet jaune » ?

Exit le – 40 %. L’Union européenne vise désormais une baisse de 55 % de ses émissions de gaz à effet de serre (GES) en 2030 par rapport à 1990. Mais rehausser son objectif climatique est une chose. Reste à déterminer le chemin pour l’atteindre.

Dans cette optique, la Commission européenne a présenté son « Fit for 55 » (« Paré pour 55 »), un paquet de douze propositions législatives pour 2023, sur lequel les 27 Etats membres vont désormais se pencher. Avec un axe fort : celui de renforcer le marché du carbone européen existant et d’en créer un deuxième, pour le transport routier et le chauffage des bâtiments. Une proposition qui cristallise déjà les oppositions. 20 Minutes fait le point.

Comment fonctionne un marché du carbone ?

« Les Etats peuvent jouer sur deux grandes familles d’instruments pour réduire les émissions de gaz à effet de serre », commence l’économiste Christian de Perthuis, fondateur de la chaire Economie du climat de l’université Paris Dauphine-PSL. La première est d’instaurer des normes. Typiquement l’interdiction de la vente de véhicules thermiques neufs en 2035. « La seconde est de jouer sur la tarification carbone, c’est-à-dire de donner un prix au CO2, reprend l’économiste. On peut le faire en instaurant une taxe carbone [qu'on ne présente plus en France] ou en mettant en place un système d’échanges de quotas ». Ce qu’on appelle un marché carbone.

L’autorité qui instaure un tel système commence par fixer un plafond de quotas d’émissions aux secteurs économiques qu’elle vise. Puis elle les distribue aux acteurs économiques concernés, soit gratuitement, soit par une mise aux enchères (lire encadré). Une fois ce cadre posé, les entreprises qui émettent moins que leur plafond peuvent revendre ce surplus, et celles dans la situation inverse en acheter. Autre point crucial : « le plafond de quotas est fixé avec un taux annuel de baisse, insiste Christian de Perthuis. Le but est qu’ils deviennent de plus en plus rares et donc de plus en plus cher, de sorte que les entreprises aient plus d’intérêts à réduire leurs émissions qu’à acheter des droits à polluer. »

Le marché du carbone européen a-t-il eu les effets escomptés ?

Il a vu le jour le 1er janvier 2005 et reste à ce jour le plus grand au monde. Il couvre les secteurs industriels grands consommateurs d’énergie fossile (sidérurgie, cimenterie, papeterie, engrais) et la production d’électricité. « Soit tout de même 11.000 installations fixes, qui représentaient au démarrage 40 % des émissions de GES européennes », glisse Christian de Perthuis. En 2012, l’aviation civile commerciale a été ajoutée, « mais uniquement sur les vols intra-européens », rappelle l’économiste.

Certes, les émissions de GES de l’industrie et de la production d’électricité ont chuté de 33 % en Europe entre 2005 et 2019. Mais le Réseau action climat (RAC), fédération d’ONG climatiques, parle d’une baisse « en trompe-l’oeil ». « Les émissions de l’industrie lourde ont stagné depuis 2012, pointe-t-il. La baisse a donc surtout concerné l’électricité et s’explique avant tout par la montée progressive des énergies renouvelables et la trajectoire de sortie du charbon actée dans 14 Etats de l’UE.»

Le marché carbone européen aurait donc eu un rôle modeste. « Les quotas d’émissions ont été fixés en fonction des objectifs climatiques européens [- 20 % d’ici à 2020 par rapport à 1990, puis, jusqu’à peu encore, - 40 % d’ici à 2030], explique Christian de Perthuis. Ces caps étaient trop peu contraignants, si bien que trop de quotas ont été distribués, tirant le prix de la tonne CO2 vers le bas. » Il était sous les 10 euros entre 2012 et 2018, avant d’augmenter tout récemment jusqu’à atteindre 56 euros en mai dernier.

Que prévoit l’UE dans son « Fit for 55 » pour renforcer ce premier marché carbone ?

Il s’agirait déjà d’élargir ce premier marché en incluant le transport maritime, pour l’instant couvert par aucune réglementation. « Surtout, la Commission prévoit à l’avenir de doubler le rythme de baisse du plafond de quotas », indique Christian de Perthuit. De 4,2 % par an, contre 2,2 % actuellement. « Un point très important, puisque cette baisse fera grimper le prix de la tonne de CO2 », poursuit-il. Jusqu’à quel point ? L’économiste préconise d’atteindre 100 euros à l’horizon 2030, « seuil à partir duquel un industriel a tout intérêt à équiper ses usines de systèmes de capture et de stockage du CO2, ou à partir duquel  la production d’hydrogène vert devient rentable ».

Le RAC demande une politique plus volontariste encore. « Déjà en instaurant un prix plancher en dessous duquel la tonne de CO2 ne pourrait plus tomber, pour se mettre à l’abri de futures fluctuations à la baisse, détaille Samuel Leré, responsable du plaidoyer à la Fondation Nicolas Hulot (FNH), membre du RAC. Il n’existe pas aujourd’hui, nous proposons de le fixer à 40 euros. » Le RAC estime aussi à 180 euros la tonne de CO2 le prix auquel il faudra arriver en 2030 pour atteindre les objectifs climatiques dans l’industrie et l’énergie. Supportable par les industriels ? « L’objectif n’est pas tant de rendre leurs process de production plus coûteux, mais de faire en sorte que se passer d’énergies fossiles devienne la seule option possible car il va falloir en sortir », insiste Samuel Leré.

Créer un nouveau marché carbone pour les transports routiers et le chauffage, une bonne idée ?

L’annonce de ce second marché, qui verrait le jour en 2025, a fait bondir les Etats de l’UE qui agitent le spectre de nouveaux mouvements « gilets jaunes ». « Nous sommes réservés et loin d’être les seuls, confirme-t-on ce vendredi matin dans l’entourage du Premier ministre. Nous sommes particulièrement attentifs aux conséquences sociales d’une telle proposition et avons encore des doutes sur son efficacité. »

Le RAC range aussi la mesure au rang des mauvaises idées, « même si les ménages devront, eux aussi, se passer à terme des énergies fossiles », concède Samuel Leré. « Mais ce nouveau marché carbone toucherait directement les particuliers, qui paieront ce prix du CO2 en se rendant à la pompe ou se chauffant au fioul ou au gaz fossile, poursuit-il. Les foyers les plus modestes ou ceux qui n’ont pas accès aux alternatives bas carbone seront touchés de plein fouet. »

Pour l’éviter, la Commission européenne propose de créer un fonds social pour le climat, doté de 72 milliards d’euros sur sept ans, qui irait à la transition énergétique des ménages les plus vulnérables. « Mais il y a une forte imprévisibilité et une forte fluctuation du prix du CO2 sur le marché, qui pourraient rapidement rendre caduque ce fonds », répond Samuel Leré. Pour ces secteurs (le transport routier et le chauffage), il préconise de passer par des normes, « ce qu’aurait pu faire bien plus la loi Climat en France. »

Christian de Perthuis, de son côté, accueille favorablement l’instauration d’un prix du CO2 sur le chauffage et le transport routier. « Ce mécanisme peut très bien aller de pair avec l’instauration de normes pour accélérer la transition, du moment où l’on accompagne financièrement les plus modestes, plaide-t-il. L’enjeu était le même avec la taxe carbone, mais depuis les « gilets jaunes », les questions de tarifications carbone sont devenues tabou. » L’économiste invite en tout cas à ne pas se tromper : « Lorsqu’on place les industriels et producteurs d’électricité sous un système de quotas, les ménages aussi finissent par payer. Simplement, on s’en rend moins compte. »

Distribuer gratuitement les quotas aux entreprises ou les mettre aux enchères ?

Une autre explication au relatif échec du premier marché carbone européen tient à la façon dont ont été alloués les quotas aux entreprises. Ils peuvent soit être distribués gratuitement, soit être mis aux enchères.

« Bruxelles prévoyait qu’à partir de 2013, la mise aux enchères devienne peu à peu la règle de base, reprend Christian de Perthuis. En réalité, hormis l’électricité, la distribution est restée gratuite dans la majorité des secteurs. Le but affiché était de préserver l’industrie européenne d’une perte potentielle de compétitivité et d’éviter les « fuites de carbone », c’est-à-dire la délocalisation de sites industriels vers des pays étrangers. » Mais ces quotas gratuits n’aident pas à donner de la valeur à la tonne de carbone.

Dans son paquet de mesures dévoilées le 14 juillet, la Commission européenne propose un nouveau système en contournant ce risque « de fuites de carbone » par la mise en place d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. En clair, les importations de biens produits hors UE, dans les secteurs couverts par le marché du carbone, devront payer cette taxe d’un montant équivalent au prix en cours de la tonne de CO2. Une façon de mettre tout le monde à égalité.

Cet ajustement sera progressivement instauré entre 2026 et 2036 et sera corrélé à une baisse de la part des quotas distribués gratuitement, précise Les Echos. Un point sur lequel le Réseau action climat sera vigilant. « Ajustement aux frontières et distribution de quotas gratuits ne peuvent coexister, insiste Simon Leré. Ou alors, nous ne sommes plus dans une mesure climatique, mais bien de protectionnisme économique. »