Convention citoyenne : Mentionner la défense de l’environnement dans la Constitution, un coup d’épée dans l’eau ?

CONVENTION CITOYENNE Lundi, Emmanuel Macron a validé l’idée d’un référendum sur l’ajout d’un alinéa à l’article 1er de la Constitution pour mieux prendre en compte la défense de l’environnement. Un coup de com', dénoncent certains

Fabrice Pouliquen

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Emmanuel Macron, le 29 juin 2020 dans les jardins de l'Elysée.
Emmanuel Macron, le 29 juin 2020 dans les jardins de l'Elysée. — Stephane Lemouton-POOL
  • C’est l’une des 149 mesures proposées par la Convention citoyenne : réformer la Constitution pour mieux y faire figurer la défense de l’environnement, notamment en ajoutant un alinéa à son 1er article.
  • Emmanuel Macron veut proposer un référendum sur ce projet, ce que certaines ONG, comme la Fondation Nicolas Hulot, voient d’un bon œil. Mais quel impact aurait concrètement l’ajout de ce nouveau paragraphe ?
  • « Aucun », estime l’avocat spécialiste de l’environnement Arnaud Gossement, qui craint bien plus que cette réforme n’affaiblisse la Charte de l'environnement. Un texte déjà présent dans le bloc de constitutionnalité français.

« Une réforme constitutionnelle » pour « introduire les notions de biodiversité, d’environnement, de lutte contre le réchauffement climatique » dans l’article 1er. Des trois heures d’échanges, lundi soir, entre Emmanuel Macron et les membres de laConvention citoyenne pour le climat, c’est cette annonce du président de la République qui a le plus retenu l’attention.

Pari réussi ? Arnaud Gossement, avocat spécialiste de l'environnement, y voit la volonté du gouvernement de diviser les écologistes sur un sujet clivant et de détourner l’attention au détriment des autres propositions identifiées par les 150 citoyens de la Convention. Sur le plan juridique, il est en tout cas formel : « cette réforme constitutionnelle n’apporterait absolument rien de plus en matière de défense de l’environnement. »

Vieux serpent de mer du quinquennat Macron ?

Cette modification de la Constitution, dans l’objectif affiché de mieux prendre en compte la défense de l’environnement, est un vieux serpent de mer du quinquennat d’Emmanuel Macron. Dès 2018, le gouvernement avait proposé d'ajouter cet alinéa à l’article 1er : « La République assure un niveau de protection de l’environnement élevé et en constante progression, notamment pour la protection de la biodiversité et l’action contre le changement climatique ». Un projet retoqué à deux reprises par le Parlement.

La Convention citoyenne a ramené le sujet sur le tapis. Elle aussi propose un nouvel alinéa à l'article 1er de la Constitution : « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique ». Arnaud Gossement tique déjà sur le sujet : « la République ». « On ne peut pas faire un procès à la République, c’est une valeur morale mais pas un sujet de droit, explique-t-il. "La République garantit" ne veut alors rien dire. Pas plus, par exemple, que "la chaise garantit" ».

Des reculs par rapport à la Charte de l’environnement ?

Arnaud Gossement y voit un premier recul par rapport à la Charte de l’environnement, adoptée par le Parlement en 2004 et intégrée au bloc constitutionnel en 2005. Son article 2 stipule que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ».

Ce même article 2 lie aussi préservation et amélioration de l’environnement, « quand l’alinéa proposé par la Convention citoyenne ne retient de préservation, reprend l’avocat. C’est là encore un recul. Il n’est pas seulement nécessaire de réparer les dégâts du passé, il est aussi d’améliorer l’état actuel de l’environnement. »

La distinction entre « biodiversité », « environnement » et « lutte contre le dérèglement climatique » faite par la Convention citoyenne ne plaît guère plus à l’avocat. « La Charte de l’environnement avait ce souci de ne pas "saucissonner" l’environnement mais bien de le voir comme un tout, explique-t-il. A juste titre, ces thématiques étant étroitement liées. Les impacts sur la biodiversité auront des incidences sur le changement climatique et inversement. »

Un complément utile à la Charte de l’environnement ?…

On pourrait au contraire se dire que l’ajout de cet alinéa permettrait de faire figurer, un peu plus encore, la « défense de l’environnement » dans les textes fondamentaux de la République. C’est la position de la Fondation Nicolas Hulot (FNH), qui prend pour exemple la récente décision du Conseil constitutionnel sur la réautorisation des néonicotinoïdes. « Cela atteste de l’urgence à placer l’environnement tout en haut de la hiérarchie des normes pour s’assurer que la puissance publique mène une politique qui permette de lutter contre le dérèglement climatique et à protéger la biodiversité », réagit l’ONG dans un communiqué.

En mars 2018, dans une interview à 20 Minutes, Pascal Canfin, alors directeur général du WWF France, défendait lui aussi cette réforme constitutionnelle comme un besoin de compléter la Charte de l'Environnement. « Toute la limite de ce texte [la Charte] est d’énoncer des grands principes qui ne peuvent être utilisés concrètement par les juges constitutionnels », justifiait-il. Le WWF France proposait alors cette phrase, idéalement à ajouter dans l’article 1er de la constitution : « Dans le respect de la biodiversité, les politiques publiques assurent la lutte contre les changements climatiques. » « Un bon compromis entre des propos trop généraux qui ne permettent pas au juge de les utiliser et une formulation trop restrictive qui ne serait pas à la hauteur des enjeux et n’intégrerait pas du tout la notion de biodiversité », défendait-il.

… Ou le risque de faire doublon ?

Arnaud Gossement balaie ces arguments. « La Charte de l'Environnement n’a pas moins de valeur que la Constitution dans le bloc de constitutionnalité », commence-t-il. Il craint aussi, dans ces propositions de troisième alinéa, « un doublon préjudiciable avec la Charte de l’environnement ». « On se retrouverait avec deux textes en conflit, dit-il. Toute la question sera alors de savoir comment le juge constitutionnel tranchera. »

Lui aussi prend pour exemple la validation par le Conseil constitutionnel de la réautorisation des néonicotinoïdes. Cette juridiction « aurait très bien pu rejeter cette loi en se référant "au devoir d’amélioration de l’environnement" qui figure dans la Charte de l’Environnement, reprend Arnaud Gossement. Il ne l’a pas fait et, demain, si cet alinéa 3 est ajouté, il aura un argument de plus de ne pas le faire en disant tout simplement que l’article 1 de la Constitution ne stipule pas ce devoir d’amélioration. »

La question des moyens avant celle du texte

Et puis Anne Roques, juriste de France nature environnement (FNE), s’interroge sur la réelle portée de cette réforme. « Non seulement le Conseil constitutionnel ne rend pas toujours des décisions en faveur de ce que l’on pourrait penser bon pour l’environnement, mais la majorité des mesures qui l’impactent passent aujourd’hui directement dans la loi, rappelle-t-elle. Sans aucun contrôle par le Conseil constitutionnel ».

Plus que de toucher au bloc constitutionnel actuel, la priorité, aux yeux d’Anne Roques comme d’Arnaud Gossement, est « bien plus d’appliquer les textes actuels et de donner les moyens à la justice de le faire, disent-ils tous deux. Des juges, des fonctionnaires et des policiers supplémentaires pour poursuivre les infractions environnementales », appelle l’avocat.

Ce à quoi s’attelle la réforme de la justice environnementale, autre chantier ouvert par le gouvernement ? Le projet de loi prévoit, notamment, une juridiction environnementale spécialisée à l’échelle de chacune des trente-six cours d’appel pour les actions relatives au préjudice écologique et à la responsabilité civile. Mais aussi le renforcement des prérogatives des agents de l’Office français de la biodiversité en les faisant devenir officiers de police judiciaire, avec une compétence nationale. « Quand on regarde les moyens humains alloués pour accompagner ces changements, on craint la coquille vide, commente Anne Roques. On ne crée pas de nouvelles juridictions spécialisées dans l’environnement, mais on attribue cette compétence à des juridictions existantes et déjà débordées. » L’OFB, pour sa part, sera impacté par des réductions d'effectifs en 2021 et 2022.