Environnement: Le droit d’initiative citoyenne est-il un leurre ou un vrai «choc de démocratie»?

ENVIRONNEMENT Après le drame de Sivens, François Hollande avait promis une meilleure concertation de la population sur les grands projets. Cette réforme du dialogue environnemental se termine ce jeudi au Sénat. Réelle avancée ou seulement une loi de plus ?….

Fabrice Pouliquen
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Les forces de l'ordre lors des affrontements sur le site du barrage de Sivens.
Les forces de l'ordre lors des affrontements sur le site du barrage de Sivens. — M. Pattier - Sipa
  • Une semaine après l’Assemblée nationale, le Sénat doit ratifier ce jeudi deux ordonnances renforçant la concertation du public en amont des projets impactant pour l’environnement.
  • Cette réforme du dialogue environnemental crée notamment le droit d’initiative citoyenne, permettant à des citoyens, sous certaines conditions, de demander une concertation préalable sur des grands projets.
  • Pour Daniel Ibanez, opposant au projet Lyon-Turin, ce droit d’initiative ne résout pas le problème. La concertation du public porte toujours sur des projets, rarement la façon dont on utilise l’argent public.

« Apprendre à perdre du temps en amont d’un projet, pour ne pas en perdre ensuite »… Une semaine après l’Assemblée nationale, le Sénat doit ratifier ce jeudi deux ordonnances renforçant la concertation du public en amont des projets impactant pour l’environnement. Le point final d’un vaste chantier sur la démocratie participative lancé par François Hollande au lendemain de la mort de Rémi Fraisse, le 24 octobre 2014.


Une réponse au drame de Sivens

Ce militant écologiste de 21 ans avait succombé à l’explosion d’une grenade tirée par un gendarme lors d’affrontements sur le chantier du barrage de Sivens (Tarn). « Sivens » est depuis devenu pour les associations l’illustration de l’échec total en France de la concertation du public sur les grands projets. « Des procédures bâclées, l’absence d’étude des alternatives, les soupçons de conflits d’intérêts… », liste l’association France Nature environnement (FNE). À cela s’ajoute une « défiance générale des citoyens à l’égard des institutions et du débat public, reconnaît Christian Leyrit, président de la  CNDP (Commission nationale du débat public). Ils ont souvent l’impression d’être consultés sur un dossier alors que la décision est déjà prise. Que la question n’est plus de savoir s’il faut réaliser ou non le projet mais de comment il faut faire. »

C’est alors l’un des objectifs forts affichés par cette  réforme du dialogue environnemental : concerter plus en amont la population sur les grands projets. Elle crée notamment un « droit d’initiative citoyenne » qui permet à des citoyens, sous certaines conditions, de demander une concertation préalable à des projets d’infrastructures. « À un stade de la réflexion où il est encore possible d’arrêter le projet », précise Christian Leyrit.

Permettre au citoyen de lancer des concertations préalables

Jusque-là, pour les projets de plus de 300 millions d’euros, qu’ils soient publics ou privés [Europacity par exemple], les maîtres d’ouvrage doivent obligatoirement saisir la CNDP pour lancer une consultation publique. Rien ne change sur ce point. « Pour les projets entre 150 et 300 millions d’euros, nous pouvions être saisis par dix parlementaires, une région, une commune ou une association d’intérêt général, poursuit Christian Leyrit. Désormais, avec la création de ce droit à l’initiative citoyenne, 10.000 citoyens pourront également le faire. »

Les citoyens pourront aussi saisir le préfet pour demander une concertation préalable sur des projets plus petits, s’ils bénéficient de plus de cinq millions d’euros d’aides publiques. « La condition est qu’ils obtiennent le soutien de 20 % des habitants des communes concernées ou 10 % de la population des départements ou régions impactés », poursuit Christian Leyrit.

Autre point important : La CNDP ne sera plus seulement consultée sur les projets d’aménagements et d’équipements, mais aussi sur une dizaine de plans et programmes nationaux, comme le programme pluriannuel de l’énergie, ou le plan de prévention des déchets…

« Éviter les blocages »

Le voilà donc le « choc de démocratie » promis par François Hollande après le drame de Sivens ? Jean-Marc Zulesi, député LREM, rapporteur de la commission du Développement durable et de l’aménagement du territoire, est en tout cas convaincu que ces deux ordonnances « permettront d’apaiser les débats et ainsi d’éviter les blocages et l’enlisement des projets. Elles renforcent les droits de nos citoyens mais offrent aussi une plus grande visibilité aux maîtres d’ouvrage qui peuvent jauger l’acceptabilité de leurs projets plus en amont. »

Daniel Ibanez, opposant au projet de liaison ferroviaire Lyon-Turin, ne partage pas cet optimisme. Pas plus qu’ Arnaud Gossement, avocat spécialisé en droit de l’environnement. Ils évoquent une « réforme très technique qui, d’un point de vue démocratique, ne change pas grand-chose ».

« Un droit qui existe depuis 1789 »

La preuve ? Ce jeudi, il s’agit juste d’adopter un projet de loi de ratification. Il donnera force de loi aux deux ordonnances mais celles-ci ont d’ores et déjà été adoptées. Le droit d’initiative citoyenne est en vigueur depuis janvier 2017. En un an, il n’a pas été utilisé une seule fois, reconnaît la CNDP.

Trop méconnu encore ? Daniel Ibanez doute que ce soit le problème. « La Déclaration des droit de l’Homme de 1789  reconnaît déjà le droit à l’initiative citoyenne, rappelle-t-il. C’est l’article 14 : Les citoyens ont le droit d’apprécier la nécessité de la contribution publique et d’en suivre l’emploi. »

Avant de créer de nouvelles lois, l'opposant au projet Lyon-Turin invite alors à appliquer celles qui existent déjà. « Depuis trop longtemps en France, on a dépossédé la population de son droit d’être concerté sur les grands projets, regrette-t-il. On ne la sonde que pour donner son avis sur des projets qu’ont imaginé des élites pour développer leurs territoires. Les débats sont souvent très techniques, les dossiers d’enquête publique épais. Celui du projet Lyon-Turin fait 3.000 pages. Qui a le temps, l’envie et les moyens financiers pour vérifier un tel document ? Qui a envie de se confronter à des juristes payés à plein temps par le maître d’ouvrage pour maîtriser à la perfection ces dossiers ? »

Les associations pourraient assurer cette mission. « Mais elles disent être très sollicitées et manquer souvent de moyens, note Arnaud Gossement. Lors du Grenelle de l’environnement en 2007, elles demandaient déjà à ce que leur rôle soit mieux reconnu, leurs financements sécurisés ou que le statut de bénévole soit précisé. La réforme sur le dialogue environnemental aurait pu se pencher sur cette question. Malheureusement, cela n’a pas été fait. »

« Le débat public porte toujours sur des projets »

Daniel Ibanez et Arnaud Gossement pointent une autre limite à cette réforme : le débat public porte toujours et encore sur des projets d’infrastructures. « La question reste la même : faut-il ou non réaliser un aéroport, une ligne ferroviaire, etc., regrette l’opposant au projet Lyon-Turin. La concertation devrait porter d’abord porter sur les opportunités et les besoins exprimés par la population sur un territoire : de quoi a-t-on vraiment besoin ? Que faire de l’argent public ? »


C’est toute une approche du débat public qu’Arnaud Gossement et Daniel Ibanez invitent à revoir. Ce n’est pas gagné. Ce lundi, ce dernier publiait sur son compte Twitter un communiqué de la présidente de la région Pays de la Loire annonçant la réunion d’un parlement des territoires pour établir « une nouvelle vision pour la région » après l’abandon du projet d’aéroport à Notre-Dame-des-Landes. Parmi les invités ? Le préfet de région, des élus, des groupes politiques, des présidents d’universités… « Elle oublie juste d’inviter la population », note Daniel Ibanez.