Guerre en Ukraine : Peut-on vraiment exclure la Russie du Conseil de sécurité de l’ONU, comme le demande Volodymyr Zelensky ?

VETO Vainqueure de la Seconde Guerre mondiale, la Russie est membre permanente de cet organe qui repose sur l’équilibre des puissances

Xavier Regnier
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En 2016, la Russie n'hésitait déjà pas à user de son droit de véto au sein du Conseil de sécurité.
En 2016, la Russie n'hésitait déjà pas à user de son droit de véto au sein du Conseil de sécurité. — Christof STACHE / AFP
  • L’Assemblée générale de l’ONU doit voter ce jeudi la suspension ou non de la Russie de son Conseil des droits de l’Homme, après des accusations de « crimes de guerre » en Ukraine.
  • Mardi, le président ukrainien Volodymyr Zelensky demandait même au Conseil de sécurité d’exclure la Russie, qui y dispose d’un droit de véto, ou de se dissoudre.
  • En réalité, il est impossible d’exclure la Russie de cet organe sans son accord. Or le droit de véto est une arme puissante pour Vladimir Poutine, dans une organisation basée sur l’équilibre des grandes puissances.

Agresseur dénoncé par la plupart des pays occidentaux, la Russie pourrait-elle se retrouver au ban des nations ? Déjà sanctionnée économiquement, ses diplomates renvoyés de plusieurs pays, voilà que l’Assemblée générale de l’ONU se penche ce jeudi sur sa possible suspension du Conseil des droits de l’Homme. Et mardi, le président ukrainien Volodymyr Zelensky suggérait même d'« exclure la Russie en tant qu’agresseur et à l’origine de la guerre » du Conseil de sécurité de l’ONU, « afin qu’elle ne bloque pas les décisions relatives à sa propre agression ».

Une demande qui semble presque logique, pour un organe censé être garant de la paix. Mais qui se heurte au statut de la Russie, membre permanent et détenteur d’un droit de véto dans ce Conseil de sécurité depuis 1946. « C’est un système qui est organisé techniquement autour des vainqueurs de la Seconde guerre mondiale », énonce d’emblée Jean de Gliniasty, ancien ambassadeur français à Moscou. Et dont la réforme semble impossible. « Il faudrait modifier la charte, ce qui nécessite l’accord des membres », explique le diplomate. Or, la Russie poserait immédiatement son droit de véto.

Une réforme impossible

L’ONU n’a pas attendu la guerre en Ukraine pour tenter de réformer cet organe. En 1995, le secrétaire général de l’époque, l’Egyptien Boutros Boutros-Ghali, estimait que « le Conseil de sécurité va devenir illégitime s’il n’est pas profondément réformé ». Dès l’année suivante, la possibilité de voir les perdants de 1945, l’Allemagne et le Japon, ainsi qu’au moins une nation africaine, obtenir un siège permanent était soulevée, avec l’appui de la France. Une proposition demeurée lettre morte, comme celle de François Hollande d’y ajouter le Brésil et l’Inde. « C’est un serpent de mer », tranche l’historienne Anne de Tinguy, chercheuse au Centre de Recherches internationales (CERI) de Sciences po, rappelant aussi la volonté française de « limiter le domaine du droit de véto ».

« Il faut être lucide, le droit de véto a été conçu pour faire en sorte que les grandes nations puissent préserver leurs intérêts », admet Jean de Gliniasty. Construit sur le « réalisme » de Roosevelt et Truman à l’issue de la guerre, qui avaient tiré les leçons de l’échec de la Société des Nations, « morte car les petites nations avaient le même statut que les grandes », le Conseil de sécurité est aujourd’hui figé dans l’image de la conférence de Yalta.

Record d’utilisation du droit de véto

Le siège permanent confère alors « une aura et une influence plus importante que sa puissance réelle » à la Russie, ajoute Anne de Tinguy. Depuis la dislocation de l’Union soviétique, les Russes ont d’ailleurs fait usage de leur droit de véto à 29 reprises, un record. Moscou s’est ainsi assuré de tenir l’ONU loin de son intervention en Syrie (ce qui avait déjà conduit au rejet de sa candidature au Conseil des droits de l’Homme l’année suivante), et montre que l’Ukraine fait partie de « son pré carré ». Dès le 25 février, la Russie a ainsi contré une résolution déplorant « l’agression » de l’Ukraine et demandant le retrait de ses troupes, tout en étant la seule nation à voter « non ».

Avec ce droit de véto, Vladimir Poutine s’évite aussi une saisine par le Conseil de sécurité de la Cour pénale internationale pour les « crimes de guerre » dont il est accusé, ainsi qu’un éventuel envoi de Casques bleus. « Il faudrait déjà un cessez-le-feu », grince la professeure des universités à l’Inalco, qui regrette que « la Russie empêche le Conseil de sécurité de jouer son rôle ».

Le paradoxe de l’équilibre

L’historienne y voit même un paradoxe, soulignant que la Russie est « très attachée à son siège » et aurait donc tout intérêt à ce que « l’ONU assume la responsabilité qui est la sienne dans le domaine de la paix et de la sécurité ». Au lieu de cela, le Conseil de sécurité « est impuissant » et les négociations ne sont pas placées « sous l’égide de l’ONU », qui pourrait avoir un « rôle moteur », selon elle. Mais cette absence est peut-être la meilleure preuve de l’équilibre que doivent constamment rechercher les Nations unies. « Etant la seule organisation universelle, elle est obligée de tenir compte des rapports de force réalistes », analyse Jean de Gliniasty.

Car l’autre paradoxe est que devant les répercussions mondiales qu’ont ses décisions, « il est important pour les grandes puissances d’éviter d’être mises en cause », ajoute-t-il. Quitte à détourner les yeux pour éviter l’ultime danger ? Exclure une grande nation, ou en voir une claquer la porte, serait en effet prendre le risque de créer des « ONU territoriales », qui n’auraient plus vraiment à se préoccuper de la paix mondiale. L’occasion pour Anne de Tinguy de rappeler que « la Russie est un Etat nucléaire », sans quoi « les réactions auraient été différentes ».