Budget 2020 : Les promesses envolées d’Emmanuel Macron sur la dette et le déficit

FINANCES L’exécutif estime qu’il ne pouvait pas faire autrement compte tenu du contexte social

Nicolas Raffin

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Le ministère du Budget à Bercy.
Le ministère du Budget à Bercy. — NICOLAS MESSYASZ/SIPA
  • Le projet de loi de finances pour 2020 est présenté ce vendredi.
  • Le gouvernement table sur un déficit d’environ 2,2 %, beaucoup plus élevé que prévu, en raison notamment de nombreuses mesures fiscales.
  • L’opposition estime que la majorité ne diminue pas assez la dépense publique.

C’est fou comme, d’un coup, 2018 peut sembler si loin. Prenons par exemple cet article du Figaro, publié l’année dernière : « Darmanin et Le Maire annoncent un excédent budgétaire en 2022 ». A l’époque, les deux ministres qui pilotent les finances de l’État en sont persuadés : le retour de la croissance et les réformes engagées vont enfin permettre de présenter un budget sans déficit. En juillet 2018, Edouard Philippe en remet une couche : « Si on est à zéro [déficit] (…), on aura quand même réussi quelque chose qu’aucun gouvernement n’a réussi à faire depuis quarante-cinq ans » lance le Premier ministre.

Un peu plus d’un an plus tard, et alors que le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 doit être présenté ce vendredi, il n’est plus du tout question de budget à l’équilibre. L’année prochaine, le déficit avoisinera 2,2 %. C’est deux fois plus que ce qui était envisagé au moment où Edouard Philippe faisait sa fameuse déclaration.

Une dette qui baisserait très faiblement

Et en 2022, pas d’excédent à l’horizon. A la place, c’est encore un déficit (1,3 %) qui est prévu (cf capture d’écran), selon la dernière trajectoire des finances publiques publiée par Bercy cet été. Pourtant, Emmanuel Macron affirmait pendant sa campagne présidentielle que l’objectif d’arriver à un budget équilibré était « prudent ». « Nous promettons ce que nous savons tenir » claironnait le programme du candidat En Marche.

La trajectoire des finances publiques telle qu'envisagée par Bercy à l'été 2018.
La trajectoire des finances publiques telle qu'envisagée par Bercy à l'été 2018. - DOFP 2018

Le même constat s’applique avec l’évolution de la dette. Avant son élection, Emmanuel Macron prévoyait de la baisser de 5 points, pour arriver à 93 % du PIB en 2022. Finalement, la dette ne devrait diminuer que d’environ 1,4 point, à 97 % du PIB (cf capture d’écran ci-dessous). Très loin, donc, de l’objectif de départ, même si la baisse de la dette serait un événement quasi-historique en France.

La trajectoire des finances publiques prévue à l'été 2019.
La trajectoire des finances publiques prévue à l'été 2019. - DOFP 2019

Les mesures « gilets jaunes »

Comment en est-on arrivé là ? L’exécutif a d’abord revu ses prévisions de croissance. En 2018, le gouvernement tablait sur une croissance de 1,9 % en 2019, puis 1,7 % en 2020. Aujourd’hui, les prévisions tournent autour de 1,3 % pour cette année et l’année suivante. La faute au contexte international, notamment avec les tensions entre la Chine et les Etats-Unis, mais aussi à une consommation des ménages plus faible qu’attendue. Or, une croissance plus faible signifie moins d’activité, et donc des rentrées fiscales moins fortes qu’attendues.

Mais si le déficit ne baisse pas aussi vite que prévu, c’est aussi parce que le gouvernement a ouvert les vannes après le mouvement des « gilets jaunes ». Une première salve de mesures a été annoncée en décembre 2018 par Emmanuel Macron (défiscalisation des heures supplémentaires, suppression de la taxe carbone), puis une deuxième après le grand débat national, avec notamment la baisse de 5 milliards d’euros de l’impôt sur le revenu. Autant de dépenses en plus et de rentrées fiscales en moins qui ont rendu intenable l’objectif initial de réduction du déficit.

L’opposition critique l’absence de réformes structurelles

Du côté de l’exécutif, l’argument pour expliquer ce revirement est simple. « Nous conduisons notre politique avec les réalités, pas avec de la comptabilité (…) La priorité, c’est de calmer la colère légitime de la France qui ne s’en sort pas » s’est défendu Gérald Darmanin, interviewé par Le Parisien le 18 septembre. « Vous ne pouvez pas faire comme s’il n’y avait pas eu un mouvement social de très grande ampleur » déclarait de son côté Bruno Le Maire mi-juillet.

Pour Damien Abad, vice-président des Républicains et membre de la commission des Finances à l’Assemblée nationale, « le fait de rendre du pouvoir d’achat aux Français n’est pas une mauvaise chose en soi ». Mais selon lui, « si le gouvernement est dans une forme de renoncement sur les objectifs de dette et de déficit, c’est surtout parce qu’il a renoncé aux réformes structurelles de la dépense publique. Tout le monde sait aujourd’hui que la masse salariale de la fonction publique est trop importante. Il faut profiter des départs à la retraite pour la réduire, en ne remplaçant pas les fonctionnaires qui sont dans les administrations centrales ou dans les nombreuses agences de l’Etat ». Pour l’instant, l’exécutif prévoit environ 85.000 fonctionnaires en moins à la fin du quinquennat, alors que l’objectif était de 120.000 en début de mandat.

Des emprunts à taux négatifs 

Si l’exécutif a décidé de se financer en partie par l’endettement pour l’année prochaine et les années suivantes, il bénéficie pour l’instant d’un contexte très favorable. En effet, la France emprunte actuellement à des taux négatifs, ce qui signifie qu’elle gagne de l’argent sur ces emprunts, et donc qu’elle se désendette (très) partiellement. Certains économistes, comme Daniel Cohen, directeur du département d’économie de l’Ecole normale supérieure, poussent d’ailleurs pour que l’État en profite à fond et lance de grands plans d’investissements publics. Une option qui n’est pour l’heure pas envisagée par les argentiers de Bercy.