Comment fonctionne la PAC

Thibaud Vadjoux

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L'agriculture revêt des contrastes particulièrement saisissants entre pays riches et pays en développement. En moyenne, un hectare de terre en Europe produit 3,4 fois plus qu'un même hectare dans un pays en développement. Et la production réalisée en une heure de travail par un agriculteur européen est mille fois plus importante qu'une même heure travaillée par un agriculteur d'un pays du Sud.

En Europe, l'agriculture atteint un niveau de pointe en matière de productivité qui peut être mis au crédit la PAC. La politique agricole commune a permis à l'Europe de se hisser en 50 ans à la première place mondiale en termes de production et d'exportation. Cette évolution a été rendue possible grâce à plusieurs milliards d'euros de subventions pour les agriculteurs. En 2008, encore 55 milliards soit 40% du budget européen (0,5% du PIB européen) étaient destinés à l'agriculture. Dont 9 milliards pour la France.

L'Europe dispose aussi d'un avantage naturel prépondérant (climat, terres arables, diversité des productions…) que l'on ne peut ignorer mais la PAC, la plus importante politique communautaire, a totalement transformé le paysage rural.

Elle est créée en 1957 avec le Traité de Rome et mise en place en 1962. A l'époque, l'objectif était de relancer un secteur paralysé par la guerre et d'oublier les années d'insécurité alimentaire en Europe.

Objectif prosaïque: la PAC doit permettre d'atteindre l'autosuffisance alimentaire rapidement. Des années 60 à 80, la PAC s'inscrit donc dans une logique de soutien de l'offre. La production augmente rapidement ainsi que la productivité (quantité produite par heure de travail d'un actif). Dans les années 80, l'objectif est atteint et même largement dépassé. Grâce aux systèmes des aides agricoles, l'autosuffisance est atteinte pour pratiquement toutes les denrées alimentaires.

Evolution de l'autosuffissance pour les céréales, le sucre, le beurre et le boeuf dans l'UE

Source: Comission européenne

Pour les inciter à produire et à moderniser leurs exploitations, les agriculteurs reçoivent deux types d'aides. Premièrement des subventions liées à la quantité produite. Deuxièmement un système de "prix garantis" permettant aux agriculteurs d'écouler leur production à un prix fixe quelles que soit les conditions du marché.

Cet avantage a permis aux agriculteurs d'exporter leurs produits même si le prix européen est supérieur à celui du marché mondial. La PAC a subventionné des produits non compétitifs pendant des années au détriment d'autres pays agricoles non européens qui pouvaient vendre à l'étranger à plus bas prix. Les prix garantis aussi appelés "restitutions" assurent le paiement à l'agriculteur de la différence entre le prix mondial et le prix du marché européen. Ainsi, l'agriculteur se voit garantir des débouchés vers l'étranger et des revenus stables malgré les variations des cours mondiaux.

Ces subventions ont absorbé la grande partie du budget communautaire. Dans les années 80, ce sont entre 70 et 90% des crédits européens qui sont consacrés à l'agriculture. Pour atteindre un tel engagement, les Etats européens ont accepté de transférer leurs compétences nationales au niveau européen (Conseil européen des Ministres) et financer le budget communautaire.

A partir des années 80, les effets pervers du système éclatent au grand jour. Ce sont d'abord les montagnes pléthoriques de lait et de beurre stockées ou détruites qui choquent.

Ensuite, le consommateur européen est comptable d'un système privilégiant une catégorie socio professionnelle. Le consommateur paie deux fois pour l'agriculteur: à travers l'énorme budget de la PAC et à travers des prix dans les rayons artificiellement plus élevés.

Enfin, à partir des négociations commerciales multilatérales de l'Urugay Round (1986-1994) sur la libéralisation des échanges Nord Sud, la Commission européenne est confrontée aux pays en développement. Au fil des négociations, la Commission européenne accepte de lâcher du lest. Les droits de douanes et subventions baissent de 36% entre 1995 et 2000. En échange, l'Europe obtient des garanties des pays en développement et émergents sur le respect des droits de la protection intellectuelle et l'ouverture au marché des services.

Source: Commission européenne

Prenant acte des multiples critiques émises depuis le milieu des années 80, l'Europe entreprend plusieurs réformes, à commencer par la réforme Mac Sharry en 1992 jusqu'au dernier accord du 26 juin 2003.

Celui-ci prépare la fin progressive de la PAC et parachève les réformes précédentes. Les pays de l'Union européenne se sont accordés à mettre un terme à la PAC en 2013. D'ici là, deux orientations guident la nouvelle PAC: les agriculteurs doivent progressivement se rapprocher de la gestion de marché et respecter de nouvelles règles en matière d'environnement et de développement durable.

Conséquence: les aides directes aux agriculteurs sont découplées de la production. Elles sont remplacées par des aides aux revenus perçues en fonction de la taille de l'exploitation. Une redistribution des aides est mise en place des grandes exploitations vers le développement rural. Ces aides sont conditionnées au respect de 18 normes relatives à l'environnement dont le respect du bien être des animaux.

Les prix garantis persistent mais sont nettement réduits comme pour le beurre (-25%) ou le riz (-50%). Enfin, le budget de la PAC est gelé en terme réels (en tenant compte de l'inflation) jusqu'à son extinction. Ce qui laisse le temps au secteur agricole français (plus gros producteur européen avec 20% de part de marché) de se préparer à une libéralisation. La France bénéficiera jusqu'en 2013 de 9 milliards d'euros annuel.

En revanche, le défi s'avère plus périlleux pour l'agriculteur des pays de l'Est, membre de l'UE et bénéficiaire de la PAC depuis 2004. Parce que lui est moins performant et a bénéficié de moins de temps pour se préparer aux règles de marché.