Prélèvements obligatoires : L’État en fait-il assez contre la fraude fiscale ?

IMPÔTS Les montants notifiés et recouvrés des redressements fiscaux baissent depuis plusieurs années

Nicolas Raffin (avec AFP)

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Didier Migaud (2e à g.) premier président de la Cour des comptes.
Didier Migaud (2e à g.) premier président de la Cour des comptes. — MEIGNEUX/SIPA
  • Un rapport de la Cour des comptes publié ce lundi s’intéresse à la lutte contre la fraude fiscale.
  • Les Sages n’ont pas pu établir une estimation précise de cette fraude.
  • Ils estiment que l’État dispose d’instruments juridiques et administratifs qui ne sont pas efficacement utilisés.

Fidèle à sa réputation, la Cour des comptes a critiqué ce lundi le manque d’implication de l’État sur un sujet sensible : la lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires. « Le contrôle fiscal souffre de faiblesses dans son pilotage et son organisation » jugent sévèrement les Sages dans leur rapport.

Le document avait été demandé par Emmanuel Macron lui-même en avril dernier, au moment des conclusions du grand débat national, afin de répondre au « sentiment d’injustice fiscale » exprimé par les « gilets jaunes ». Une évaluation globale de la fraude était aussi demandée. Mais dans son rapport, qui traite des impôts et des cotisations sociales, la Cour fait d’abord un constat d’échec. Elle n’a pas pu produire une évaluation solide de la fraude, que le syndicat Solidaires finances publiques, souvent cité sur le sujet, estime à environ 80 milliards d’euros par an. D’abord parce qu’elle a disposé de peu de temps, mais surtout parce que la France, contrairement à de nombreux autres pays, n’a jamais réellement travaillé sur le sujet.

L’Hexagone dispose pourtant d’outils juridiques et administratifs pour lutter contre la fraude. « Les pouvoirs d’investigations des vérificateurs [les agents du fisc] ont été considérablement renforcés » note la Cour des comptes. Ces derniers peuvent notamment copier tout document (papier ou numérique) dans le cadre d’un contrôle. En outre, l’aménagement récent du « verrou de Bercy » oblige l’administration à transmettre à la justice – depuis 2018 – les plus gros dossiers de redressements (supérieurs à 100.000 euros). Enfin, l’amende encourue en cas de fraude fiscale peut désormais représenter le double du montant fraudé.

Un marteau inutile ?

L’État dispose donc d’un marteau puissant pour contrer la fraude. Malheureusement, relève la Cour des comptes, il ne s’en sert pas vraiment : « le renouvellement des instruments juridiques (…) contraste avec la modestie de l’impulsion interministérielle ». Les Sages relèvent ainsi que le plan national de lutte contre la fraude (PNLF) n’a pas été actualisé alors qu’il expirait en 2018, et que le conseil national de lutte contre la fraude (CNLF) censé coordonner l’action des différents ministères ne se réunit plus.

Autre souci : les « faiblesses » dans l’organisation du contrôle fiscal. La Cour des comptes remarque par exemple que le pilotage des contrôles se réalise surtout à l’échelon local. Or, à ce niveau, les effectifs particulièrement restreints (souvent moins de cinq agents par brigade) ne permettent pas de lutter efficacement contre la « fraude complexe ». A cela se rajoutent des mutations fréquentes, qui empêchent les agents de se former efficacement et d’acquérir les compétences suffisantes. La baisse du nombre d’heures de formation par agent constatée ces dernières années aggrave le phénomène.

Le data-mining à la peine

En outre, les effectifs de la direction générale des finances publiques dédiés au contrôle ont baissé : il y avait 3.812 agents en 2018, contre 4.260 en 2013. Sur la même période, les contrôles sur place ont diminué de 20 % pour les professionnels et de 25 % pour les particuliers. Et contrairement à ce qu’avance le gouvernement, cela « n’a pas été compensé par une amélioration du ciblage des contrôles » grâce aux outils numériques, le fameux « data-mining ».

Evolution du nombre d'agents en charge du contrôle et de la détection des comportements frauduleux.
Evolution du nombre d'agents en charge du contrôle et de la détection des comportements frauduleux. - Nicolas Raffin/20 Minutes

Ces carences dans l’organisation se retrouvent dans les résultats de la lutte contre la fraude. Entre 2015 et 2018, les montants « recouvrés » (effectivement récupérés) par le fisc après contrôle fiscal n’ont cessé de diminuer. En 2015, ils se montaient à 9,5 milliards d’euros (hors résultats exceptionnels de la cellule de « dégrisement fiscal », le STDR) ; en 2019, ils atteignent seulement 7,8 milliards d’euros.

La Cour des comptes peine à expliquer cette baisse des résultats. Une baisse de la fraude globale ? La thèse « ne peut être étayée », affirme Didier Migaud, à la tête de l’institution, « en particulier en l’absence d’évaluation solide de son montant ». Un lien avec la baisse des effectifs ? « Les administrations fiscales étrangères ont connu une baisse similaire tout en améliorant les résultats du contrôle fiscal », poursuit-il. Faute d’explications évidentes, les Sages recommandent donc de « mieux mobiliser les administrations chargées de la détection de la fraude », notamment en relançant le pilotage interministériel et en créant « des fichiers partagés entre administration, notamment pour ce qui est des procédures en matière de travail illégal ». Il y a encore du boulot avant de pouvoir manier correctement le marteau fiscal.