Ecomouv’: Les partenariats public-privé sont-ils un bon plan pour l'Etat?

Maud Pierron

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Un camion passe sous un portique ecotaxe sur l'autoroute A62 au sud de Bordeaux, le 29 octobre 2013.
Un camion passe sous un portique ecotaxe sur l'autoroute A62 au sud de Bordeaux, le 29 octobre 2013. — S. ORTOLA / 20 MINUTES

Le contrat signé pour l'écotaxe entre l'Etat (le précédent gouvernement) et la société Ecomouv' fait polémique. Pierre Moscovici a même annoncé sont intention de le renégocier. 20 Minutes s'est penché sur le type de contrat, partenatiat public-privé (PPP), qui a été signé.

Un partenariat public privé, c’est quoi?
Ce type de contrat a été créé sous le gouvernement Raffarin par ordonnance en 2004. Il confie la construction d’un équipement public à un opérateur privé, qui avance les fonds et l’exploite donc durant une durée déterminée, pendant laquelle l’administration publique verse un loyer. Sa spécificité tient dans le fait qu’il s’agit d’un contrat à long terme (entre dix et quarante ans) par lequel l’Etat ou une collectivité locale attribue à une entreprise ou un consortium une mission obligatoirement globale, qui comprend la conception et la réalisation de l’ouvrage mais aussi sa maintenance et sa gestion ou exploitation. A la fin du bail, le bien revient dans les mains de l’Etat ou de la collectivité locale.

Dans quelles conditions peut-il être signé?
Depuis une décision de 2010 du Conseil d’Etat, ce régime dérogatoire (qui ne relève pas du code des marchés publics) ne peut s’appliquer qu’à des cas particuliers: il faut que le caractère urgent ou complexe du dossier soit motivé. «En général, l’Etat y a recours lorsqu’il mobilise des compétences ou une technicité qu’il n’a pas ou qui ne sont pas le cœur de son métier», explique-t-on à la Mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP). C’est l’un des arguments qui a penché en faveur d’un PPP pour l’écotaxe, par exemple. Il faut aussi démontrer qu’avoir recours à un PPP est globalement plus avantageux (qui prend en compte le coût global mais aussi le risque assumé) que si l’Etat ou la Collectivité locale était maître d’œuvre.

Pourquoi il est avantageux?
Le coût de construction et de maintenance est censé être moins élevé car une seule et même entreprise est à la manœuvre, de A à Z. La construction de l’ouvrage doit être optimisée pour une meilleure gestion et une réduction des coûts de maintenance puisque c’est la même entreprise qui assurera la totalité de l’exploitation, plaide-t-on à la Mission d’appui des partenariats public privé (MAPP). Les PPP laissent à la charge du privé une obligation de résultat (date de livraison, etc.), qui est sanctionnée par la mise en place d’un système de pénalité en cas de défaillance. Ce qui évite certaines dérives constatées lors des marchés publics, assure-t-on encore. En clair, à la différence des marchés publics où tout est loti -une entreprise s’occupe de la conception, une autre de la maîtrise d’ouvrage, une autre de la maintenance-, c’est une seule et même entreprise qui gère la totalité du projet, ce qui logiquement permet de réduire les coûts et les pénalités de retard qui accompagnent tout chantier d’importance. «Soyons clairs, la conjoncture augmente l’intérêt de ce type de contrat. Aujourd’hui, les collectivités ne peuvent plus recruter les compétences spécifiques nécessaires à certains projets et elles n’ont pas la ressource budgétaire pour financer un bien qui ne sera livré que dans deux ou trois ans», explique-t-on au Trésor. Autre avantage pour les collectivités: les coûts sont aussi échelonnés sur plusieurs années, ce qui leur permet de garder leur capacité d’investissement.

Quels types d’ouvrages sont concernés?
Tout équipement public peut faire l’objet d’un PPP, de la construction d’une école primaire à Ecomouv’, en passant pa
r des prisons ou des hôpitaux et même des lignes à grande vitesse. On a beaucoup entendu parler de ce type de contrat pour la construction des nouveaux stades (Le Mans, Nice, Lille, Bordeaux, entre autres).

Quelles sont les critiques contre les PPP?
Grosso modo celles qu’on ferait à un ménage endetté qui prendrait un nouveau crédit à la consommation pour s’acheter un bien. Certes, il en dispos
erait rapidement, mais il le paierait au final beaucoup plus cher alors que sa situation financière est déjà faible. «C’est une bombe à retardement financière, explique Marc Fressoz, auteur de FGV (Faillite à grande vitesse), qui s’est intéressé à ces montages pour la construction des lignes LGV. Le recours aux PPP est le symptôme d’un Etat et de collectivités territoriales désargentés», ajoute-t-il. Le PPP apparaît alors comme «un remède miracle» qui permet de construire tel équipement sans avancer de fonds mais c’est au final «un fil à la patte avec un loyer qui au final est plus élevé que ce qu’aurait couté le bien si l’’Etat avait été maître d’œuvre», explique le journaliste, entre autres parce que les collectivités locales empruntent à des taux plus bas que n’importe quelle entreprise. Les exmples du stade du Mans et de l’hôpitaux d’Evry-Corbeil-Essonnes sont des exemples de PPP ratés.

La Cour des comptes a fait un premier rapport en 2011 sur les PPP dans le secteur pénitentiaire, tout en regrettant manquer «des outils de mesure et de comparaison des coûts des gestions pénitentiaires publiques et privées». Mais elle note qu’hormis de rares ratés, la gestion est en général à mettre au profit des PPP. Le «service» (accueil des familles, cantine, etc.) y est plutôt meilleur. En revanche, sur le plan financier, «les constructions en marchés de conception-réalisation sont moins coûteuses que celles en PPP» et qu’ «à périmètre comparable la gestion publique semble moins onéreuse». Enfin, la Cour des comptes s’interroge sur «la soutenabilité budgétaire» de la gestion en PPP, avec des loyers sur plusieurs décennies et qui devraient être multipliés par six d’ici à 2017.

Une pratique en baisse?
Dès son introduction, les PPP ont attiré les collectivités locales. Entre 2004 et 2012, pour 41 milliards d’investissements en PPP ont été signés. Pour la seule année 2011, il s’agissait de six milliards d’euros. Mais la tendance est à la baisse explique-t-on à la MAPP. Pour 2013, les PPP ont représenté environ deux milliards d’investissement pour la commande publique sur un volume de 90 milliards d’euros, avance la MAPP. Un reflux qui s’explique par plusieurs éléments: «les grands programmes sectoriels arrivent à terme, il y aussi les problématiques de financement avec des banques qui prêtent moins, il y a enfin une nouvelle appréciation de la nouvelle majorité des collectivités locales et au gouvernement», explique-t-on à la MAPP.